小编： 行政执法与刑事司法衔接工作(以下简称“两法衔接工作”)自2000年启动以来,其机制框架已逐渐成熟,尽管实施过程中仍面临诸多困境,成为社会各界较为关注的一个重要问题,但司法实践始终在实践创新和完善机制建设上为推动此项工作作出了不懈努力,尤其是检察机关为推动这项工作科学发展进行了大量实践
行政执法与刑事司法衔接工作(以下简称“两法衔接工作”)自2000年启动以来,其机制框架已逐渐成熟,尽管实施过程中仍面临诸多困境,成为社会各界较为关注的一个重要问题,但司法实践始终在实践创新和完善机制建设上为推动此项工作作出了不懈努力,尤其是检察机关为推动这项工作科学发展进行了大量实践。一些实践的有益探索在检察权与行政权的激烈碰撞下举步维艰,检察机关作为法律监督机关,在其行政执法监督权缺位的情况下,必然造成其在两法衔接工作中监督乏力。因此,赋予检察机关在两法衔接工作中对行政执法的监督权,是解决两法衔接工作困境的不二选择。
2000年10月,国务院组织开展打假联合行动,首次提出“两法衔接”的问题以来,国务院与最高人民检察院相继制定了一些法规和规范性文件。2001年国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(以下简称《规定》),第十四条规定:“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”2001年9月,最高人民检察院出台了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。2006年1月,最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部共同发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》。2008年11月下发的《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》,将“建立和完善刑事司法与行政执法执纪有效衔接机制”(以下简称“两法衔接”)列入司法改革任务。2009年10月,全国2011年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。“两法衔接”工作就一直是检察机关的重点工作之一,2010年10月,高检院会同公安部、监察部、商务部共同开展了“对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动”。在开展专项监督活动中,检察机关与有关部门一道探索建立了联席会议、案件协商、信息通报与共享等工作机制,在实践层面为进一步推动“两法衔接”工作积累了经验。
对于上述工作机制的完善与进步,理论界有着不同的观点和解读,如:有的认为关于两法衔接的规定没有触动行政执法与刑事司法衔接机制中所存在的法治建设上的深层次问题,是部门之间相互妥协的产物[1];有的认为“两法”衔接机制是一种过渡性的补救措施,既没有法律依据,也没有系统的理论支撑;[2]有的认为解决“两法”衔接问题的方向只能是改革衔接问题赖以存在的行政处罚和刑事处罚并存的“双轨制”,分三步建立违法处罚的“单轨制”。[3]与这些观点相呼应的是,实践中行政机关移送到司法机关的案件数量与相关领域犯罪案件多发的事实明显不符,“有案不移”、“以罚代刑”的问题仍大量存在,即使移送的案件也因案件质量不高而无法立案和起诉,检察机关对行政机关难以实施有效的监督。
我国建立的两法衔接机制从本质上反映了行政执法与刑事司法之间的内在联系,是符合公平正义的法治精神的。但由于原有机制的法律依据不足、权能界限不清、责任追究不明,造成了以原有机制框架为基础进行的实践探索只能起到头疼医头的短期效果,无法从根本上解决“有案不移”、“以罚代刑”等问题。
虽然关于“两法”衔接不乏规范依据,但是,这些行政法规和规范性文件能否成为人民检察院履行“两法”衔接中职责的法律依据,是值得商榷的。第一,从立法位阶上看,《规定》属于行政法规,其他规范性文件主要是对《规定》的细化和落实。可见,关于“两法”衔接的立法位阶较低,这是制约人民检察院履行“两法”衔接监督权的先天不足。第二,从法律效力上看,行政法规只能规定行政机关在行政执法领域内的职责,却无法规定刑事司法领域的内容,也无权规范人民检察院的职责,因此《规定》无法成为人民检察院履行“两法”衔接监督权的的法律依据。最高人民检察院在几个规范性文件中将人民检察院在“两法”衔接中的监督权予以明确,然而内部文件缺乏法律效力,其合法性值得质疑。在实践中,由于上述行政法规和规范性文件的法律依据及法律效力不足,造成了“两法”衔接渠道不畅。
政府是社会的主要管理者,“国家对公民从摇篮到坟墓都予以监管”[4],为解决社会转型过程中出现的社会矛盾和社会问题,政府的公共职能不断扩张,更加宽泛,行政权已经不再是纯粹的执行管理权,而是包含了越来越多的准立法权和准司法权。行政机关在执法中出于权力膨胀和内部循环的惯性,为了保护地方和部门的利益,将需要移送刑事司法机关的案件进行内部消化,司法机关对这类案件无法真正开展监督,使大量的以罚代刑等问题得不到依法处理。
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条规定:“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”在实践中,检察机关在加强两法衔接上进行了有益的探索和创新,一是监督行政执法机关将涉嫌犯罪的案件移送有管辖权的机关,二是监督公安机关对行政执法机关移送的案件立案侦查,并将上述监督内容纳入立案监督的工作范畴。对于检察机关的作法,理论界褒贬不一,有的认为检察机关立案监督的效力只能针对公安机关的立案权而不能及于行政执法机关的移送案件权。[5]因为上述行政法规无权规定检察机关的监督权,使得这一规定并不具有可执行性和可操作性。即使是检察机关行使这项监督权,也不可能得到行政机关的积极配合,导致监督渠道和方式不畅通,监督效果不佳。行政机关不移交犯罪案件的责任不够明确,《刑法》第四百零二条规定:“行政执法人员徇私舞弊,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交,情节严重的”应当追求其刑事责任,可以认为是检察机关对行政执法主体的监督制约措施,但检察机关只有在行政人员违反刑事法律时才有权进行追诉,而对行政主体徇私舞弊不移交刑事案件未达到严重程度的行政违法行为缺乏监督手段。
实践中,行政机关在调查行政案件时往往只注重对行政处罚证据的收集和固定,对涉案证据的处理偏于草率,往往达不到刑事立案的标准,就会造成两种结果,一是行政机关向司法机关提交的证据材料尚未达到刑事立案标准,司法机关以不符合刑事立案条件拒绝受理,行政机关受办案期限限制,不愿通过检察机关行使立案监督权继续完成衔接工作,而以行政处罚结案;二是虽然达到了刑事立案标准,但由于行政机关在办案阶段没有重视对刑事证据的收集和固定,导致关键证据灭失,无法达到证据充分的证明标准。联合办案虽然在一定程度上解决了上述矛盾和问题,司法机关可以提前介入调查取证,但在行政机关与司法机关处于同等地位的情况之下,双方配合多是貌合神离,难以达到默契程度。
从上述分析可以看出,除了立法缺失因素以外,其余三个方面均可以通过强化监督得到妥善解决。在我国对行政机关的监督主体包括以下几类:人大监督、法律监督、社会监督、舆论监督、行政内部监督。人民代表大会享有最高的、广泛的职能,统一监督属于国家公权力的行政权、审判权、检察权,其监督权具有宏观性,而非经常性和专门性的监督;公民个人享有通过控告、申诉、检举、信访程序行使对行政权的监督,是社会监督权的代表,但是,公民与行政机关地位不对等,信息不对称,其监督权并不稳定,舆论监督也存在同样的问题,监督效力缺乏保障;行政权的内部监督主要通过行政复议、行政监察、审计等制度实施,但这些内部监督主体共同受制于政府,其监督的目的更着重于强化政府内部管理。西方政治制度中强化一种独立的监督权已经是一种发展的趋势,如法国最高检察长的主要职责是:“对国家整体执法活动进行监督”,俄罗斯联邦的检察机关对国家各类机关和公职人员执行宪法和法律的情况进行监督,[6]德国检察机关也具有一定的法律监督和保证国家法律统一实施的职能。[7]法律监督作为一种外部监督形式,具有程序性、主动性、非终局性等特点,既对其他公权力具有法律约束力,又具有作出程序性决定从而启动一定程序的权力,可以限制监督机关自身权力的异化。通过确立检察权在两法衔接工作中对行政机关执法行为的监督,可以从根本上解决两法衔接的不力的问题,也有利于进一步规范行政执法行为。
从行政执法监督入手改革两法衔接机制,既是解决两法衔接工作发展困境的突破口,也是对我国构建完整的行政执法法律监督模式的初步尝试,可谓意义重大。
可以先由全国人大常务委员会牵头出台《加强行政执法与刑事司法衔接的决议》,从制度上明确衔接机制中检察机关的监督权,包括检察机关对行政执法情况的知情权、审查调查权、行政督促权和检察建议权和提请惩戒权。在适当时机,提请全国人大常委会制定单行的法律,同时,抓好相关配套制度的建设,形成完整规范的行政执法与刑事司法衔接机制。
1.知情权。通过公民控告、申诉、举报,新闻报道,与行政机关共享信息执法平台,及时掌握行政机关对行政案件的调查处理情况。
2.审查、调查权。对于行政机关不移送刑事案件的行为,检察机关有权进行审查,审查内容包括适用法律是否正确、证据是否充分、事实是否清楚、程序是否合法等,当检察机关认为行政机关不移送案件可能存在违法情况的,应该有权进行调查,在调查阶段检察机关有调阅权、传唤权、询问权。
3.行政督促。当发现行政主体应当移送案件而不移送,或者对可能构成刑事犯罪的案件不申请司法机关介入刑事侦查,检察机关有权督促有关行政主体在合理的期限内予移送或提出申请,行政机关应当向检察机关反馈处理情况。如认为不移送或不提出申请理由充分的,应在合理期限内提供相关证明。
4.提出检察建议。检察机关认为行政机关不移送案件或不申请司法机关介入的理由不充分的,可以对其发出检察建议,要求行政机关限期移送案件、通知公安机关介入或主动介入案件。
5.提请惩戒权。行政机关拒不履行的,检察机关可以提请上级行政机关或行政监察机关,要求追究行政主体及相关责任人的责任,以及有权建议更换办案人员。
[1]四川省人民检察院“两法”衔接课题组:《促进行政执法与刑事司法有效衔接须由全国人大常委会立法解决》,载《中国检察官》2011年第11期。
[2]谢鹏程:《行政处罚法律监督制度简论》,载《人民检察》2013年第15期。
[3]邓荣平:《改革“双轨制”解决两法衔接问题》,载《人民检察》2012年第22期。
[4][英]威廉·韦德:《行政法》,楚建译,中国大百科全书出版社,1997年1月版,第4页
[5]陈宝富、陈邦达:《行政执法与刑事司法衔接中检察监督的必要性》,载《法学》2008年第9期。
[6]田凯:“论行政权的法律监督”,载《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》,2004年第3期。
[7]中国检察考察团:“德国的检察制度”,载《人民检察》,1999年第11期。
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